La Reforma del Sexenio

Por Alonso Romero [1]

Mucho se ha hablado últimamente del tema energético, en especial del tema de la electricidad. Se han reportado, en las últimas semanas, altos precios en el sector eléctrico en países como España, Reino Unido y Alemania. En la nación ibérica, esto ha llegado a extremos de más de $6,900 pesos (288 euros)[2] por Mega Watt hora (MWh) el día jueves 7 de octubre de 2021. La misma situación se reporta en todos los países europeos que participan en el mercado eléctrico europeo o que tienen una estructura de mercado en su sistema eléctrico. Como referencia, en México la tarifa mas alta que paga un consumidor básico[3] es de $3,070 pesos por MWh.

Tarifas eléctricas en Europa.

México ha logrado evitar un alza en los precios similar por tres razones principales:

  1. El gobierno de México mantiene una injerencia importante sobre los precios a través de la Comisión Federal de Electricidad y de diversas facultades que permiten que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) determine las tarifas finales.
  2. El Mercado Eléctrico Mayorista Mexicano inició en 2017. Hoy en día, conviven varios regímenes de producción de energía eléctrica en México.
  3. La CFE es quien suministra a los usuarios de menor capacidad (Usuarios Básicos) a través de la subsidiaria CFE Suministrador de Servicios Básicos.

Actualmente, la CFE produce el 36% de la energía consumida en el país y las proyecciones oficiales son que, para el final de la década, produzca únicamente el 16% del total de la Energía Consumida.

Estas cifras son engañosas, ya que la CFE, si bien produce el 36% de la electricidad, actualmente mantiene, a través de contratos de Productores Independientes de Energía, el control sobre un 31% adicional a su capacidad, pero los contratos están llegando al final de su vigencia, liberando ese 31% para entrar a la lógica de mercado de “maximizar los retornos para los inversionistas”. Es aquí donde la Iniciativa de Reforma impulsada por AMLO toma mayor relevancia.

El Mercado vs el Monopolio estatal

La teoría económica moderna (neoliberal) ha establecido como uno de sus principios que cualquier mercado, abierto a la competencia, es mejor. Que el estado es ineficiente, no sabe operar y que el sector privado es mejor toda vez que tiene la necesidad de tener ganancias o, de lo contrario, desaparecerá. Si bien hemos observado que en algunos mercados esta lógica puede funcionar, los energéticos siempre han seguido una lógica diferente.

La industria eléctrica mexicana funcionó y creció acorde con la demanda nacional, como un monopolio estatal, hasta el año 2000. Año en donde la iniciativa privada comenzó a operar las primeras plantas de generación de electricidad, derivado de las modificaciones realizadas, en 1992, a la Ley del Servicio del Servicio Público de Energía Eléctrica. Dos modalidades se volvieron relevantes: las Sociedades de autoabasto[4] (SA) y los Productores Independientes de Energía[5].  La CFE dejó de invertir en nuevo parque de generación y cada vez más compró la electricidad en lugar de generarla, con el agravante de que, una vez terminado el contrato, la máquina generadora no sería de la CFE.

A pesar de todo esto, la CFE mantenía el monopolio en el suministro[6] en la transmisión[7] y en la distribución[8].

La Reforma de 2014

Esta Reforma, en pro de la competencia en el sector, fragmentó a la CFE en 6 empresas generadoras: una de transmisión, otra de distribución, dos más de Suministro (Básico y Calificado[9]), y dos filiales de compra de combustible [10]. De igual manera, creó una filial llamada CFE Intermediación de Contratos Legados, cuyo único propósito es mantener los beneficios del esquema de SA utilizando presupuesto estatal. Además, se impusieron estrictos reglamentos de separación, se creó una burocracia adicional en cada una de las empresas, así como reglas sobre cómo y cuándo tenía que comprar CFE la energía para los consumidores Básicos (Subastas de largo Plazo). Después se impusieron multas si no se podía comprobar que se tenía asegurada la energía a final de cada año. Además, se separó la capacidad de planeación y control operativo del sistema de la capacidad de inversión en infraestructura.

Se decidió instalar un modelo de acceso a la red de la electricidad producida, basada en lo que se conoce como costo marginal. Esto quiere decir que se decide qué energía ingresa a la red con base en los costos variables de producción, sin considerar los costos fijos que todas las energías conllevan, al ser necesarias altas inversiones. Se ingresa aquella con menores costos, pero se paga, a todas, el precio de la última planta necesaria para satisfacer la demanda, por lo que los costos no bajan, el modelo traslada los costos del Gas Natural, en el mejor de los casos, a la producción de energía renovable.  Las plantas eólicas y solares no tienen costos variables, toda vez que su combustible es el viento y el sol, pero conllevan grandes costos fijos al ser nuevas inversiones no amortizadas aún. En cambio, las plantas de energía convencional de la CFE ya se encontraban amortizadas, con muy poco costo fijo, pero tenían costos variables altos al requerir combustible. Ahora se comenta que la Comisión Federal de Electricidad no es eficiente, que no puede competir y que debería dejar de querer producir y comprar toda la electricidad al mercado.

La Reforma de 2021

Mucho se ha dicho que, si todo esto es cierto, por qué, después de tres años, no se ha hecho nada por parte del gobierno para combatir estas irregularidades y que no era necesario realizar una modificación constitucional. La realidad es que se llevaron a cabo acciones, en todos los niveles, mismas que fueron suspendidas de manera inmediata, y con efectos generales (algo sin precedentes) por el Poder Judicial. Las mas relevantes son:

  1. Política de Confiabilidad de la SENER
  2. RES/1094/2020 de la Comisión Reguladora de Energía
  3. RES/893/2020 y RES/894/2020 de la Comisión Reguladora de Energía
  4. Iniciativa de Reforma a la LIE presentada en febrero de 2021

¿Qué propone la Reforma?

  • Cambio de visión y reconocimiento de derechos humanos

En la Reforma de 2014 se le otorgó a la CFE la figura de Empresa Productiva del Estado, cuyo objetivo principal es generar valor económico para el Estado a través de la venta de energía eléctrica. Es decir, se consignó a la CFE a que actuara como una empresa más, bajo los principios de competencia, libre mercado y maximización de utilidades para sus inversionistas. En un mercado como el de la electricidad, maximizar utilidades viene acompañado de una disminución del bienestar de manera inmediata de la población. Esto no sólo por el aumento en la factura de la electricidad, sino por el efecto generalizado que tienen las tarifas eléctricas en la inflación.

La Reforma de 2021 propone que la CFE deje de ser una Empresa Productiva del Estado y que, en su lugar, se vuelva un Organismo del Estado, cuyo objetivo será potenciar el desarrollo nacional, elevar el nivel de vida de las personas, garantizar el abasto y el acceso a la energía eléctrica y, sobre todo, garantizar acceso a la electricidad confiable, segura y asequible, una vida digna a los ciudadanos, así como garantizar la Seguridad Nacional[11]. Claro que hay quien dice que la Seguridad Energética no es tema de Seguridad Nacional. A aquellos sólo hay que recordarles la crisis de febrero 2021, generada por los altos precios del Gas Natural en Texas. Debido a las heladas que sufrió el estado del país del norte, se afectó el suministro del Gas Natural, que actualmente representa cerca del 60%[12] de la generación eléctrica del México.

Texas, que cuenta con una red eléctrica 100% privatizada, tuvo fallas en el sistema por más de 15 días, y a los consumidores les llegaron recibos por más de $10,000 dólares[13]. México resolvió el problema en no más de 72 hrs, y ,en el año, las tarifas de los usuarios básicos han aumentado un 6.24%[14]. De no quedar convencidos, podemos también señalar las tensiones geopolíticas que existen en Europa por la construcción del Gasoducto Nordstream 2, la política estadounidense posterior al embargo petrolero de los 70, o la fuerte posición de negociación que mantiene Rusia, una economía no muy sofisticada, simplemente por contar con grandes reservas de Gas Natural que le permiten abastecer a China y a Europa a la vez.

  • Eliminar las supuestas Ineficiencias de la CFE

La propuesta de Reforma contempla la reintegración vertical y horizontal de la CFE con el objetivo de que se eliminen costos burocráticos duplicados, y que se vuelvan más eficientes los procesos de producción de energía eléctrica al contar con una mayor coordinación dentro de la CFE. Esta fragmentación aumentaba los costos de manera artificial, al imponer consejos de gobierno corporativo para cada una de las subsidiarias de Generación y, sobre todo, al desincentivar la actuación en conjunto. Ninguna empresa, al querer ser mas eficiente o aumentar su competitividad, ha propuesto, jamás, aumentar la burocracia.

Se dice que es malo que la CFE genere, ya que quema combustóleo caro y contaminante. Los datos reales nos pintan otra imagen. Actualmente la CFE cuenta con 191 centrales con una capacidad instalada de 43,000MW. 15,000 de esos MW, o lo que es equivalente al 35%, se componen de energía limpia[15]. Sólo el 6% de toda la capacidad de energía generadora de la CFE se puede producir con combustóleo.

También, se propone que el cálculo de los costos para definir la entrada de la energía a al red se haga con base en criterios de eficiencia económica, observando los costos totales de generación, no sólo los costos marginales como es actualmente. Este punto es, también, un tema central de la discusión que está ocurriendo paralelamente en la Unión Europea derivado de lo que se ha llamado “ganancias excesivas” en España.

  • Eliminar subsidios ocultos a cualquier tipo de régimen

Que se subsidian las tarifas eléctricas en México no es ningún secreto. Es más, en la factura que se recibe de manera bimestral se desglosa el monto del subsidio que se recibe por hogar. Que dicho monto que se subsidia proviene de los impuestos que todos pagamos tampoco es un secreto. Históricamente se ha subsidiado el acceso a los energéticos porque se ha reconocido su potencial como multiplicador económico y la importancia que tiene va más allá de la simple generación de ganancias.

Sin embargo, hay algunos subsidios que se encuentran ocultos en la regulación, de los cuales los beneficiarios son las empresas más grandes del país [16] y quienes pagamos somos los consumidores más pequeños, es decir, un subsidio cruzado. Este subsidio cruzado aumenta en un 2% aproximadamente la tarifa final de los consumidores básicos, pero disminuye en más de 10% las tarifas que paga el 12% de la energía eléctrica que se consume en nuestro país.

Este subsidio es de las tarifas de porteo del que gozan las SA. La Reforma del 2014 generó una empresa estatal, CFE ICL, para mantener las condiciones de las SA en el nuevo régimen de mercado. El mecanismo de subsidio cruzado lo describe el Monitor Independiente de Mercado (MIM) a partir de la página 164 de su reporte anual 2019, el cual se puede acceder a través de esta liga.

En los tres años de operación, dicho subsidio es de 20,000 mdp. Es decir, $1,000 millones de dólares, suficiente para comprar 330 millones de dosis de la vacuna contra Covid de AstraZeneca, lo cual alcanzaría (y sobraría) para inocular con esquema completo a toda la población mexicana, incluidos los menores de edad. Este subsidio se eliminará con la reforma, toda vez que se cancelarán todos los permisos y contratos anteriores a la misma y no se reconocerán aquellos permisos que hayan estado en contravención de la legislación[17].

  • Que el Estado retome la Rectoría en cuestión de planeación, crecimiento del sistema eléctrico nacional y de la transición energética.

Este punto es el más importante de la Reforma. Mucho se habla de las bondades de las energías renovables (el futuro, sin duda, toda vez que el cambio climático se ha visto acelerado y sus efectos serán devastadores), de la ineficiencia de la CFE, de los bajos costos de los privados en las Subastas de Largo Plazo y un sinfín de etcéteras por el cual el modelo actual de permisos y libre competencia es mejor y más barato para todos. Sin embargo, poco se ha hablado de la cuestión técnica de operación del sistema eléctrico y de la infraestructura necesaria para el correcto funcionamiento del mismo.

El proceso actual de obtención de permisos es contrario a toda lógica técnica. Primero se selecciona el sitio de generación, se obtiene el permiso de generación y, después, se verifica con el CENACE[18] si hay factibilidad para interconectarse a la red y así poder transmitir la energía. Por ley, los permisionarios deben de cubrir las inversiones necesarias para lograr la interconexión en el punto de conexión. Pero en muchas ocasiones, el CENACE, como requerimiento meramente técnico, solicita la construcción de elementos adicionales como lo son líneas de transmisión y subestaciones dado que, en el punto seleccionado, la subestación o la línea más cercana para ingresar al Sistema Interconectado Nacional se encuentra a 80 kilómetros de distancia[19], o la infraestructura actual sencillamente no da para más. Estas inversiones adicionales, muchas veces, vuelve inviables proyectos que se presentaron como “los más baratos del mundo[20]”.

Estos costos adicionales necesarios para el que proyecto pueda funcionar terminan siendo “subsidiados” por todos los demás consumidores, toda vez que el modelo de cálculo de las tarifas actuales, cobra por unidad de energía transmitida, sin importar la distancia que se quiera transmitir, ni las pérdidas que se generen por hacerlo. Es decir, la infraestructura la pagamos todos, la usemos o no. Este problema se ha visto exacerbado a raíz de la Reforma de 2014 ya que se terminó con la planeación con base en el crecimiento de la demanda y bajo la lógica de generar lo más cercano posible al consumo, y se comenzó a querer generar en donde las condiciones (donde hay viento y sol) lo permitieran. Esto permitió que se generara el discurso de que “en la generación, los privados son los más baratos”, aunque dicha generación termine aumentando los costos del sistema para todos: costos que, además, no se toman en cuenta a la hora de realizar los cálculos de Costo Marginal.

«Mural CFE» by rageforst is licensed under CC BY-NC-ND 2.0

Este desorden ha permitido que, actualmente, la capacidad de generación instalada sea de 89,000MW cuando el Sistema Interconectado Nacional (SIN) tiene una demanda máxima de 50,000MW, con 15,000MW de proyectos en desarrollo para 2024 y 30,000MW adicionales en espera de aprobación por parte de la CRE. Esta sobre inversión en generación aumenta los costos del sistema, dada la capacidad adicional que se encuentra ociosa. Es por esto que la Reforma propone que sea el Estado, a través de la CFE quien determine este crecimiento ordenado con base en el crecimiento de la demanda y la minimización de los costos asociados a la expansión del sistema.

Por último, la transición energética debe llevarse a cabo. El cambio climático es una realidad y ya vivimos sus efectos. Las tecnologías escogidas como punta de lanza para realizar la transición han sido la solar fotovoltaica y la eólica, las cuales, por la naturaleza técnica de su tecnología, son intermitentes o variables.

Hay dos soluciones de corto plazo y una de largo plazo para sobrellevar las limitaciones de esta intermitencia. Estas son:

De corto plazo

  1. Respaldo de plantas de energía convencional o de hidroeléctricas (Fósil)
  2. Almacenamiento de energía a Gran escala (Baterías)

De largo Plazo

  1. Invertir en Transmisión para lograr un “mallado” lo suficientemente denso como para que se mantenga la estabilidad del sistema.

El almacenamiento es muy caro aún, y los efectos ambientales de la producción de baterías se encuentran bajo discusión. De las tres soluciones, la única viable de momento es el Respaldo por plantas generadoras. Actualmente es como funciona el sistema y son, en su mayoría, plantas de la CFE. Dicho sea de paso, tampoco se consideran los costos de este respaldo en el cálculo de los costos marginales.

Para entender el porqué de las limitaciones actuales del sistema de transmisión para permitir la integración de renovables a gran escala, se tiene que comprender que, históricamente, siempre se ha intentado generar lo más cercano al punto de consumo. Transmitir la electricidad grandes distancias conlleva altos costos en infraestructura, y pérdidas inherentes a los procesos de transformación de voltaje y transporte de la energía. Es por eso que el modelo de red de transmisión privilegió las conexiones mas directas, sin redundancias y con nodos a partir de dónde se pudiera realizar la compensación de energía en caso de que algunas zonas resultaran deficitarias. La variabilidad de las renovables necesita una red con mas conexiones, la cual, sólo puede crecer de manera ordenada si se cuenta con una planeación por parte del estado, en donde se analice el crecimiento de la demanda de manera local y se lleven a cabo los proyectos necesarios de transmisión, y, una vez que se cuente con la infraestructura estrictamente necesaria, se abra la capacidad de transmisión a “licitaciones” para la construcción de las centrales necesarias. Sin capacidad ociosa, sin generar una “burbuja” y garantizando en todo momento la estabilidad, confiabilidad y el bajo costo y precio de la energía.

Es por todo lo anteriormente expuesto que la Reforma es la más importante del sexenio. No podemos dejar que la industria eléctrica pierda la orientación de ser multiplicador económico y motor de desarrollo, para convertirse en generador de ganancias privadas.

 

«Diego Rivera, Energía Eléctrica, 1931-1932.» by Joaquín Martínez is licensed under CC BY 2.0

 

[1] El autor del texto es experto en energía. Msc Energy Finance and Markets.

[2] Armando Tejeda, “Se dispara 500% el precio de luz en España”, La Jornada, https://www.jornada.com.mx/notas/2021/10/08/economia/se-dispara-500-el-precio-de-la-luz-en-espana-en-tres-anos/ (consultado 11 de octubre de 2021)

[3] Pequeños consumidores con potencia instalada menor a un 1 MW. Por lo general, casa y pequeños negocios.

[4] Sociedades que se generaban entre empresas para construir y operar una planta generadora, sin fines de lucro.

[5] Contratos de compra venta de energía eléctrica que firmó CFE con la industria privada. La condición era que toda la electricidad producida tenía que ser vendida a la CFE

[6] Venta al usuario final

[7] Transporte de energía en largas distancias a voltajes muy elevados.

[8] Después de la trasmisión, se utiliza una red de menor voltaje para llevarla a su destino final.

[9] Usuarios “Grandes” de más de 1 MW de potencia instalada.

[10] CFE Energía y CFE International.

[11] Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicano. Modificación al artículo 25

[12] PRODESEN 2021, SENER.

[13]Leticia Miranda, “As Texas deep freeze subsides, some households now face electricity bills as high as 10, 000”, 19 de febrero 2021, NBC News, https://www.nbcnews.com/business/business-news/deep-freeze-subsides-texans-now-face-electricity-bills-10-000-n1258362 (consultado el 11 de octubre de 2010).

[14] Tarifas Finales de Suministro Básico para el mes de octubre, Comisión Reguladora de Energía, http://cre.gob.mx

[15] (Nuclear, hidroeléctrica, geotérmica, eólica y solar)

[16] Datos verificables en https://www.cre.gob.mx/Resoluciones/index.html. Se pueden observar los permisos de Autoabastecimiento y la lista de “socios” beneficiarios de la energía.

[17] Artículo segundo transitorio del proyecto de Decreto por el cual se modifican los artículos 25, 27 y 28

[18] Centro Nacional de Control de la Energía, encargado del control operativo del Sistema Eléctrico Mexicano, así como de ordenar a CFE, en su modalidad de transportista y distribuidor, la conexión e interconexión de las centrales generadoras y de los usuarios.

[19] Situación que ha sucedido en proyectos en México que se ubicaron en los desiertos del norte.

[20] En la tercera subasta de largo plazo se dijo que México alcanzó los precios más bajos de energía renovable. 20 Dólares por Mega Watt Hora.

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