Toda controversia jurídica entrelaza aspectos históricos, conceptuales, políticos y sociales. Pero acaso pocas controversias como las que surgieron al rededor de la Reforma al Poder Judicial que se presencia en México, han suscitado debates tan álgidos y en apariencia irreconciliables. Desde el punto de vista sociológico, presenciamos una disputa por definir el contenido del derecho y redefinir a los actores jurídicos relevantes; desde un punto de vista jurídico presenciamos un debate de teoría constitucional hasta ahora postergado: ¿pueden los tribunales constitucionales ejercer control constitucional? En otras palabras, ¿puede la Suprema Corte de Justicia de la Nación declarar inconstitucional una reforma constitucional?
Derivado de la publicación del proyecto relativo a la Acción inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas, a continuación presento un análisis en donde destaco aspectos conceptuales, metodológicos y de lógica jurídica presentes en el proyecto. El texto está organizado respetando el orden lógico de la sentencia, por lo que los aspectos del análisis serán destacados en más de una ocasión, según corresponda.
Aunque el proyecto se refiere a la constitucionalidad de todo el decreto, en el texto me concentro únicamente en el análisis de la elección de personas juzgadoras. Esto porque es el que ha acaparado la mayor atención mediática pero también porque es el que a mi juicio trastoca en mayor medida la organización democrática en México.
¿Constitución inconstitucional?
El oxímoron parecería suficiente para responder que, evidentemente, la Constitución no puede ser contraria a sí misma. No obstante, no es privativo de los textos legales tener contradicciones, lógicas o teleológicas. Por poner un ejemplo, podemos juzgar una película, una novela o la obra completa de algún artista. Un buen texto de ficción puede resultar anodino si se rompe el plano de credibilidad interno, es decir, el pacto entre la persona que lee y la autora respecto al universo que construye en el texto.
La analogía no es, en mi opinión, inexacta. Un texto jurídico, más aún la Constitución de un país, debe ser un todo armónico. El problema es que, por su propia naturaleza, los textos jurídicos, aún los constitucionales, son escritos en diferentes momentos, bajo contextos distintos. De ahí que armonizarlos sea tarea tanto del legislativo (el constituyente permanente) o, de manera excepcional, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En todo caso, para poder analizar la constitucionalidad de las reformas, el primer elemento a resolver es si quienes promovieron las acciones de inconstitucionalidad, tienen legitimación procesal. Adelanto que este es el aspecto en donde encontré mayor debilidad en la sentencia a cargo del ministro José Luis González Alcántara Carrancá.
El artículo 105, párrafo segundo de la Constitución establece la posibilidad de que los partidos políticos puedan impugnar, mediante acción de inconstitucionalidad, las leyes generales de carácter electoral. Conceptualmente, la sentencia establece por qué, en el caso de la reforma constitucional, estamos ante normas electorales. De manera muy resumida diré que, según la sentencia, el carácter electoral de una norma deviene de su contenido y de sus efectos, no tanto del tipo de legislación que la regule. Entonces, hay normas electorales en la Constitución porque se refieren o a derechos políticos o a la participación y organización de procesos electorales donde, además, como es el caso, intervienen las autoridades electorales.
Es poco debatible que no estemos ante una norma electoral, aunque ciertamente sui géneris. Se trata de reformas que instituyen a las elecciones como método e involucran a las autoridades electorales. Además, el proyecto es sólido metodológicamente porque hace un seguimiento puntual de los precedentes de la propia Corte respecto a qué ha entendido por normas electorales.
Sin embargo, el problema es lógico. Que sean normas electorales no necesariamente implica que los partidos políticos puedan impugnarlo. No hay una prohibición específica porque no hay antecedentes de ejercicios semejantes. A pesar de que se trata de normas electorales, en este tipo de elección los partidos no tienen una intervención como sujetos de derecho electoral, por lo que no necesariamente queda clara su legitimación procesal (aunque podría alegarse que al ser entidades de interés público cuya misión constitucional es velar por la democracia y participar en la formación de ciudadanía, eso les daría una legitimación procesal en el caso de cualquier norma de tipo electoral, sean o no objeto directo de esta).
El segundo elemento a resolver es saber si las normas constitucionales pueden ser sujetas a control constitucional. Una lectura textual del artículo 105 fracción II, nos haría dudar porque establece la posibilidad de acudir a la acción de inconstitucionalidad cuando se alegue la no conformidad de una norma de carácter general y la Constitución. Parecería entonces, que las normas generales están en ordenamientos distintos a la constitución.
No obstante, la sentencia llega a la conclusión que las normas que se contienen en la Constitución son, desde un punto de vista conceptual, normas generales porque comparten las características de toda norma: generalidad, abstracción e impersonalidad.
Yo pensaría que, en principio, una Constitución no tendría normas generales si entendemos por estas normas que regulan situaciones que derivan de los principios y bases que se asientan en la Constitución. Me explico:
La teoría constitucional puede admitir que las Constituciones contengan normas que regulen ciertas actividades o establezcan procesos, como las elecciones. Pero la idea es que en una Constitución se establezcan los elementos políticos básicos de organización del poder, la distribución de su ejercicio y un conjunto de derechos mínimos para la ciudadanía, así como métodos para garantizar la propia supremacía constitucional.
El problema es que la falta de técnica legislativo-constitucional y el mal uso de las reformas constitucionales para sortear problemas jurídicos, ha llenado la Constitución de aspectos normativos que deberían estar en la legislación secundaria. Es decir, el poder ha utilizado como técnica de “blindaje” legal establecer en la Constitución preceptos que no deberían estar ahí. Justamente para evitar impugnaciones. Utilizar a la Constitución como subterfugio no es sino un fraude a la propia Constitución.
Aclaro que lo anterior no viene en la sentencia, pero habría robustecido la argumentación para responder por qué sí puede revisarse vía acción de inconstitucionalidad, una norma. La respuesta lógica sería: por que habría que determinar si debe ir o no en la Constitución. Y en un sentido teleológico se diría: porque hay un fraude a la Constitución que está tratando de utilizarla para evitar el control constitucional. Adicionalmente, esto último implicaría un cierto desdén por el derecho.
Por otro lado, el proyecto se pronuncia sobre las causales de improcedencia que hizo valer tanto la persona titular del Ejecutivo como la Cámara de Senadores. Básicamente, estos señalan que el Constituyente permanente está por encima de los controles constitucionales. No obstante, el proyecto del ministro González Alcántara considera que las reformas a la Constitución pueden ser sujetas a control constitucional cuando atentan en contra de algunos de los principios fundantes del orden constitucional. La metodología elegida es el derecho comparado, y da cuenta de casos en que la interpretación y argumentación constitucional han permitido que las Cortes puedan analizar la constitucionalidad de las reformas al propio ordenamiento fundamental cuando se trastocan los principios que le dan existencia.
En este punto, el proyecto considera que dichos principios sólo podrían ser modificados a través de un proceso constituyente, es decir, mediante una nueva Constitución, y no mediante una reforma constitucional, que encuentra sus límites en las finalidades esenciales de la Constitución que, para el caso mexicano y los principios de organización política contenidos en el artículo 40 constitucional:
«Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental«.
De acuerdo con el proyecto de sentencia, aunque la Constitución permite el cambio, evolución y transformación del propio ordenamiento, el artículo en cuestión traza el limite para los poderes públicos e incluso para la ciudadanía.
Finalmente, el proyecto también aborda a la democracia y los medios para garantizarla. Para su elaboración, no se ciñe, como resulta tradicional para la mayoría de las personas profesionales del derecho, al sistema de pesos y contrapesos que delinean los textos reunidos en El Federalista. Al contrario, el concepto de democracia se funda en la teoría política de John Locke, en particular en el Segundo tratado sobre el gobierno civil, así como en la propia Constitución y la historia constitucional.
Del primero, extrae las limitantes al poder: los derechos (de la ciudadanía) y la separación de poderes. De lo segundo, el proyecto establece que las elecciones son un medio para la democracia, pero no se agotan allí. En el lenguaje politológico diríamos que las elecciones son condición necesaria más no suficiente para que haya democracia.
Con todo lo anterior, es decir, con ese marco conceptual, metodológico y lógico jurídico, es que se puede analizar los conceptos de impugnación respecto a la elección de personas juzgadoras
Análisis de vicios sustantivos
En el proyecto de sentencia hay dos razones principales para declarar la inconstitucionalidad de la reforma respecto a la elección de juzgadoras. La primera, es la importancia de la estabilidad en el encargo, que se traduce en una garantía tanto para las personas que ejercen la función como para la ciudadanía. La segunda, que el método de elección trastoca un principio fundamental de los procesos democráticos: el voto informado.
La inamovilidad ha sido un pilar para el debido ejercicio de la función judicial. No es un caso exclusivo de México, como tampoco son las presiones para remover a personas juzgadoras incómodas. La idea es que debido a que se trata de un poder con facultades específicas que pueden contravenir los intereses de funcionarios electos o representantes populares, las personas juzgadoras no estén a expensas de vaivenes políticos, ni que le deban su encargo a favores o relaciones políticas.
El correlato de dicha garantía es el acceso a la justicia. Así, menos que un privilegio laboral, la estabilidad se convierte también en una manera de asegurar que la ciudadanía cuente con un cuerpo profesional en constante preparación que no busca agradar a poderes diversos. Es una manera de proteger el interés público. De tal manera, quitar de golpe a todas las personas juzgadoras atenta contra esos principios. En el proyecto se mencionan resoluciones análogas en el orden internacional. Destaco la Observación general 32 del Comité de Derechos humanos que se cita:
«Los jueces podrán ser destituidos únicamente por razones graves de mala conducta o incompetencia, de conformidad con procedimientos equitativos que garanticen la objetividad y la imparcialidad establecidos en la Constitución o en la ley. La destitución de jueces por el poder ejecutivo, por ejemplo, antes de la expiración del mandato para el que fueron nombrados, sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución, es incompatible con la independencia del poder judicial. Esto también se aplica, por ejemplo, a la destitución por el poder ejecutivo de jueces presuntamente corruptos sin que se siga ninguno de los procedimientos establecidos en la ley.»
De acuerdo con el proyecto de sentencia:
«Estos pronunciamientos internacionales coinciden perfectamente con el caso bajo análisis. Esta coincidencia no deriva de una capacidad predictora sobrenatural, sino de la experiencia mundial: existe una tentación reiterada de renovar a los poderes judiciales que resultan incómodos para el ejercicio del resto de los poderes estatales. Sin embargo, existe también una respuesta reiterada ante estas prácticas: la resistencia constitucional y la condena ante los abusos del poder y el quebrantamiento del régimen democrático»
Por otro lado, la elección, tal y como está prevista para las personas juzgadoras, no cumple con garantizar el voto informado de la ciudadanía. Dado el volumen de cargos a elegir, resulta materialmente imposible que las personas puedan conocer y distinguir a cada una de las personas candidatas. Para la elección de las personas integrantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el proyecto propone declarar inconstitucional la remoción del cargo de aquellas personas que rindieron protesta para un periodo más allá de la elección. Por otro lado, es interesante que, para el caso de la Sala Superior, el proyecto considere infundados los argumentos de los partidos políticos. Según el proyecto:
- La elección por voto popular de las autoridades electorales encargadas de resolver controversias electorales, por sí mismo, no genera una situación de dependencia o parcialidad necesaria de las juzgadoras a las personas que integran el poder que los postuló para esos cargos.
- Tanto el PRI como el PAN argumentan que la independencia e imparcialidad de las juzgadoras electorales peligra a partir de la posibilidad de que el poder legislativo y el poder ejecutivo puedan proponer candidaturas para ocupar esos cargos. El peligro radica, desde su punto de vista, en la posibilidad de que un solo partido político pueda imponer a todas las juzgadoras electorales.
- El riesgo planteado pierde de vista que, históricamente, la reforma es similar a otras que se han planteado en el pasado, incluso cuando los partidos políticos accionantes eran la fuerza política dominante.
Por razones más o menos similares a la profesionalización, e independencia en sus dos vertientes: inamovilidad y seguridad de las y los justiciables, el proyecto propone declarar inconstitucional la elección de las personas juzgadoras a nivel local.
Lo que sigue es incierto. Hay razones para sostener que el proyecto es sólido y puede ser aprobado por la mayoría de las y los ministros. Pero también para pensar que ni la titular del Ejecutivo ni las personas legisladoras tienen la intención de acatar la orden de la Corte. El INE quedaría en una encrucijada, y acaso si se presentaran acciones internacionales, el poder en turno denunciaría la Convención Interamericana de los Derechos Humanos; en otras palabras, saldría del Pacto. Es una mera hipótesis, pero por ahora no se puede descartar nada, dada la insistencia por modificar el régimen constitucional judicial.
Alonso Vázquez Moyers. (@alonsomoyers) Doctor en investigación en Ciencias Sociales por FLACSO-México. Profesor de la Universidad Iberoamericana campus Ciudad de México.
