¿Nuevo orden territorial?

Gauri Marín

El reacomodo institucional que conlleva cada nuevo gobierno puede tomar distintas formas. En ocasiones y en ciertas áreas, el cambio es mínimo y se basa en estructuras burocráticas previas; en otras, se profundizan inercias a través de nuevos actores, y en otras más y con menor frecuencia, ocurren disrupciones.

No es secreto para nadie que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador comenzó un proceso de concentración del poder. No es tan común, en cambio, entender que, como bien menciona Fernando Escalante[1], éste obedece en parte a la inercia de una centralización que se ha gestado desde hace 15 años. Los cambios profundos e inercias en este sentido se pueden ver en distintas áreas, entre las que destaca la política social.

Al respecto de los programas sociales, por ejemplo, previo a 2018 cada dependencia de la administración pública federal contaba con delegaciones en los estados, mismas que, a su vez, tenían a su cargo los famosos intermediarios políticos para su distribución en el territorio. La apuesta de López Obrador en esta materia ha sido centralizar la operación en una instancia externa a las secretarías responsables de los programas: la Coordinación General de Programas para el Desarrollo —adscrita a la Presidencia de la República—, dirigida por Gabriel García.

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, esta instancia tendría que operar en colaboración con la Secretaría de Bienestar; sin embargo, en los hechos la Coordinación es la cabeza de la nueva estructura territorial del gobierno. Tiene bajo su responsabilidad a los 32 delegados de programas para el desarrollo —mejor conocidos como “superdelegados”—, los cuales tienen a su cargo a los 266 coordinadores regionales y a los más de 18,000 servidores de la nación. El espacio de operación territorial de esta nueva estructura son los más de 10,000 Centros Integradores del Desarrollo, pensados para acercar el gobierno a la gente.

El objetivo no es sólo la implementación de los programas sociales, sino también la de otros planes y acciones de bienestar. Por ejemplo, se encargan de la atención ciudadana, principalmente en zonas de alta marginación, y de la integración del censo del bienestar.

En suma, el gobierno de López Obrador eliminó todo un entramado político-institucional que, durante los últimos años, había incidido directamente en los distintos órdenes locales y echó a andar una estructura operativa que concentra las responsabilidades en unos cuantos y amplía su presencia en el territorio. Si el gran mérito de la campaña de López Obrador fue haber caminado de punta a punta el país a través de mítines en las plazas públicas, su gobierno necesariamente tendría un correlato similar.

La centralización del gobierno también se observa en otros ámbitos. En salud, se impulsó la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) en sustitución del Seguro Popular, y si bien los objetivos de esta nueva institución son varios, resalto el mandato político de erradicar el manejo opaco y corrupto de ciertos gobernadores. En materia de seguridad, se continuó con la inercia del despliegue de las fuerzas armadas en el territorio, con la diferencia de que se añadieron nuevos encargos y una nueva corporación, la Guardia Nacional, en detrimento del fortalecimiento de las policías locales.

En su conjunto, la reestructuración institucional provocó gran resistencia entre gobernadores opositores y escándalo entre analistas que aseguraban estar frente al regreso de la presidencia todopoderosa —mito que además ellos mismos se habían encargado de difundir décadas atrás—. Pero lejos de cualquier exageración, valdría la pena detenernos a observar el proceso. Y si bien son varios los espacios desde donde se pueden analizar los resultados de la reestructuración, la actuación durante la pandemia me parece fundamental para empezar.

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El territorio ha sido el tema fundamental, invisibilizado en ocasiones, de esta crisis sanitaria. En el mundo, lo más notorio fue el cierre de fronteras nacionales, pero en México surgieron barreras internas no impuestas por el gobierno central, sino por otros actores estatales —gobernadores, algunos presidentes municipales— y no estatales, como las distintas organizaciones sociales y grupos del narcotráfico.

De hecho, el propio gobierno federal les dio aún más libertad a estos actores cuando declaró que las 32 entidades federativas, al ser autoridades sanitarias, podrían dictar sus propias medidas, siempre y cuando no contravinieran las disposiciones federales. Esto dejó un vacío en el territorio a pesar de la concentración de poder inicial que se observó, sobre todo, en la creación del Insabi. De tal forma que, con poca o nula efectividad en la mitigación de la epidemia, gobernadores y otras autoridades locales —legales o ilegales, más o menos legítimas— configuraron el espacio de su autoridad a través de toques de queda, cierre de fronteras entre localidades y otras medidas punitivas.

La aspiración de generar un nuevo orden territorial se puso a prueba por la fuerza de la pandemia. Y resultó no ser la concentración de poder esperada, de hecho, ocurrió lo opuesto: las responsabilidades se diluyeron, el opaco manejo de ciertos gobernadores que quiso erradicarse con el paso del Seguro Popular al Insabi se impuso y, en suma, el gobierno federal decidió no dar la batalla por el territorio.

Sin embargo, ahora, con el inicio de la campaña de vacunación, la respuesta del gobierno ha ido en el sentido contrario, con una fuerte presencia en el territorio. Si bien esto parte del hecho de que el gobierno federal en este momento concentra la compra de vacunas, la particularidad que me interesa destacar es que, por instrucción presidencial, se decidió hacer uso de la estructura territorial anteriormente descrita, misma que se ve reflejada en la integración de las Brigadas Correcaminos: personal médico, elementos de las fuerzas armadas, Guardia Nacional, siervos de la nación (vigilados por los respectivos coordinadores regionales y delegados) y voluntarios, con los Centros Integradores como base de operaciones.

La justificación de las brigadas es que el aparato del programa de vacunación universal es insuficiente para la vacunación contra la Covid-19, sobre todo en las zonas más lejanas, con mayor dispersión de la población. Sin embargo, el asunto no deja de ser sumamente complejo, comenzando porque la planeación parte de que esta maquinaria está funcionando, y no es así en todas partes. De los 10,000 centros integradores, algunos no han cumplido la meta, otros operan parcialmente y otros más se han cerrado por falta de acuerdos con presidentes municipales, gobernadores y otras grillas políticas.

En suma, puede decirse que las Brigadas Correcaminos no sólo sintetizan la estructura territorial del nuevo gobierno, sino que hacen visible la aspiración de hacer de esta estructura el mecanismo de integración de los distintos órdenes locales.

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Se puede concluir que, con la restructuración inicial del gobierno emprendida por el presidente, efectivamente se ha centralizado la política social, fortaleciendo la rectoría de la nueva estructura comandada por Gabriel García, pero también limitando la base de poder de las secretarías y de otros actores gubernamentales —que, como es fácil comprender, se han opuesto a esta pretensión.

Y si bien la política social es uno de los ejes más importantes del gobierno de López Obrador, la centralización que se ha pretendido en otras áreas como seguridad y salud no ha tenido los resultados esperados, ya sea por falta de diagnósticos locales y/o regionales claros o por falta de voluntad política cuando más hacía falta. Una agenda de investigación sobre la estatalidad mexicana revisaría qué tantas capacidades estatales se han desarrollado para lograr la integración de los distintos órdenes locales.

 

 

[1] Fernando Escalante, “El nuevo centralismo”, Milenio: https://www.milenio.com/opinion/fernando-escalante-gonzalbo/entre-parentesis/el-nuevo-centralismo

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